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제목 : 한반도 평화체제 구축과 휴전협정 대체

저자 장동철

게시일 2003-05-27 00:00

첨부파일 2003-17.hwp

1. 문제의 제기 2. 휴전협정 대체의 의미 3. 북한의 대미 평화협정 체결 제의와 휴전협정 무력화 시도 4. 한 미 양국의 기본입장 및 대안 제시 5. 휴전협정 대체와 관련된 문제점 6. 고려사항

요 약

한반도 휴전협정을 평화협정으로 대체하는 문제는 휴전협정 “당사자 문제”로 인해 해결의 실마리를 찾지 못하고 있음. 평화협정 체결은 전쟁상태의 종결과 전쟁당사자들간의 정상적인 우호관계와 평화관계의 회복을 주목적으로 하고 있으나 평화협정 체결만이 전쟁을 종결하는 유일한 방법은 아님.

북한이 주장해온 미·북한간 평화협정체결은 궁극적인 목표가 주한미군 철수 이외에도 미·북한간의 외교관계 수립과 경제지원 획득에 있으므로 평화협정 체결의 가장 큰 장애물인 당사자 문제를 우회하여 미·북한간 외교관계를 수립함으로써 평화협정 체결의 효과를 가져올 수 있을 것임.

 

이를 위해서는 핵문제를 포함한 북한의 대량살상무기 문제 해결과 함께 미국의 안보상 관심과 우려사항을 적극적으로 해소할 필요가 있으며, 남·북한 간에는 평화협정 체결 또는 남북한 기본합의서 제5조에 따라 한반도에서의 평화정착을 위한 방안을 모색할 필요가 있겠음.

 

1. 문제의 제기

1953.7 휴전협정 체결이후 50여년의 시간이 경과했음에도 불구하고, 북한과 한·미 양국간의 입장차이로 인해 한반도 평화체제 문제가 아직 미해결로 남아 있는바, 참여정부의 동북아 ‘평화·번영 정책 (Peace & Prosperity Policy)’ 추진과 관련, 한반도 평화체제 구축과정의 일환으로 휴전협정 대체문제가 제기될 가능성에 대비함과 동시에 최근 북한이 거론하고 있는 불가침협정 체결 문제도 함께 고찰해 보는 것이 본 연구서의 목적임.

2. 휴전협정 대체의 의미

가. 휴전협정과 평화협정과의 관계

○ ‘휴전협정’은 적대행위의 한시적 정지 조치에 불과하며 전쟁상태의 최종적 종결을 위해서는 ‘평화조약’이 체결되어야 한다는 것이 일반적인 국제법상의 원칙임.

○ 평화조약이 체결되기 이전의 휴전은 전투를 종료케 하는 것을 목적으로 하는, 즉 교전당사자가 합의에 의해 적대행위를 정지하는 것을 말하며 이 합의는 휴전협정(armistice agreement)이라는 형태로 이루어짐.

나. 평화협정의 목적

○ 국제법적 측면에서 볼 때 ‘평화협정(peace treaty)’ 체결은 전쟁상태의 종결(termination)과 전쟁으로 인해 야기된 문제들의 타결에 기초한 전쟁 당사자들간의 정상적인 우호관계와 평화관계의 회복을 주목적으로 함.

○ 그러나 평화협정만이 전쟁을 종결하는 유일한 방법은 아니며 다른 방법을 통해서도 전쟁을 종결시키는 효과를 가져올 수 있음.

- 제1차 세계대전 이전에도 상당수의 전쟁이 평화조약체결 없이 공식적으로 종결되었으며, 1920년대 이후에는 전쟁의 개념과 전쟁의 실행양태(practice)가 급격히 변하면서 전쟁은 보통 선전포고 없이 개시되고 평화협정 체결 없이 종결되는 사례가 증대함.

○ 특히 최근의 일부 휴전협정은 고전적인 개념의 휴전과는 다른 특징을 보여주고 있으며, 휴전협정이 적대행위의 일시적 중지뿐만 아니라 전쟁상태의 사실상의 종료라는 평화협정의 성격을 띠고 있음.

- 이러한 의미의 대표적인 휴전협정으로서는 1949년의 이스라엘-아랍 4개국간 휴전협정, 1954년의 프랑스-인도네시아 4개국과의 제네바 휴전협정 및 1973년의 파리 평화협정을 예로 들 수 있으며, 1953년의 유엔군과 북한군 및 중공군과의 휴전협정도 광의에서는 이러한 범주에 포함시킬 수 있다는 견해도 있음.

다. 평화협정의 내용

○ 평화협정에 포함되는 내용에 관한 정형은 없으나 일반적으로 전쟁상태의 종결과 평화회복, 점령지에서의 군대철수 및 영토확정, 내정 불간섭, 전쟁배상, 외교 및 경제관계의 정상화 및 조약이행 보장내용 등이 포함됨.

○ 대표적인 평화협정의 사례로 들 수 있는 1951년의 샌프란시스코 평화조약은 평화유지, 영토, 안보, 정치·경제, 전쟁배상 및 자산, 분쟁해결 절차, 비준 등 서문과 7개 조향으로 구성되어 있으며 일부 국가와는 추후에 별도로 배상조약을 체결함.

라. 평화협정의 주요사례

1) 베르사유조약 및 샌프란시스코 강화조약

○ 인류 역사상 최초의 평화협정은 BC 1280년 고대 이집트의 람세스 2세(RamesesⅡ) 파라오와 소아시아 지역의 왕들 간에 체결된 협정인 것으로 기록되어 있으며 그 후 많은 평화협정이 있었음.

○ 20세기에 들어서서는 1919～1923년 사이에 체결된 베르사유 조약(연합국-독일), 상제르만 조약(연합국-오스트리아), 로잔느 조약(연합국-터키) 등이 대표적인 평화협정이라고 할 수 있음.

○ 제2차 세계대전 후에는 1947. 2 독일 및 독일 지원국가들과 연합군측 국가들간의 파리 강화조약과 1951.9.8 일본과 연합국간(소련, 폴란드, 체코 제외)에 체결된 샌프란시스코 강화조약(평화조약)이 대표적인 평화협정이며 가장 최근에는 4차례의 중동전쟁 이후 1979년 이집트와 이스라엘 간에 평화협정(Camp David Process)이 체결되어 이스라엘군의 시나이 반도철수와 양국간 국교정상화가 이루어짐.

2) 파리평화협정

○ 우리에게 가장 잘 알려진 평화협정은 월남전에 관한 파리협정임.

○ 월맹(북부월남)은 2차대전 종식후 프랑스와의 전쟁에서 승리한 후 1954년 “제네바 정전협정”을 체결하였으나 공산주의 확대에 반대하는 미국의 개입으로 인해 1956년에 실시예정이던 남북 베트남 총선이 무산됨으로서 베트남으로 분할되고 월남전이 시작되게 됨.

○ 그 후 미국은 월남정부를 배제한 채 월맹과의 비밀협상을 통해 베트콩의 합법성 인정, 미군의 완전철수, 월남정부에 대한 미국의 지지철회 등을 보장하는 선에서 기본합의를 이룬 다음, 1973.1.27미국·월남·월맹·월남민족해방전선(베트콩)간 파리평화협정이 체결되었음.

○ 동 협정의 주요내용에는 미국의 월남에 대한 군사개입 및 내정간섭 중지, 외국군 및 외국 군사기지의 60일내에 철수 및 철거, 신규병기·군사요원의 반입, 충원금지와 함께 베트남내에 외국의 군·기지·고문관 및 군사요원을 둘 수 없게 규정함으로써 월남, 월맹이 여하한 군사동맹 내지 군사블럭에 가입하지 못하도록 함.


3. 북한의 대미 평화협정 체결 제의와 휴전협정 무력화 시도

 가. 북한의 태도변화

 ○ 북한은 1960년대 들어오면서 휴전협정을 대체하는 평화협정 체결을 적극 제기함.

 ○ 북한은 남북한간의 불신과 긴장상태를 제거하기 위해 1955년 남·북한간 무력 불사용을 처음으로 공개 제의하였으나, 1962.10.22에는 “미군 철수를 전제”로 남·북한간 평화협정 체결을 처음 제의한 후 1973년까지 계속 외국군 철수와 함께 남·북한간 평화협정 체결을 제의해 옴.

 ○ 그러나 북한은 한국정부가 파리평화협정(1973.1.27) 체결이후인 1973.6.23 특별선언을 통해 남·북한 상호불가침을 제의한 후부터는 태도를 바꾸어 1974.3.25에는 북한 최고인민회의가 미국 의회 앞으로 보낸 서한을 통해 휴전협정의 실제적 당사자인 북한과 미국간의 평화협정 체결을 주장하기 시작하였으며, 이는 우리의 6.23 특별선언과 함께 베트남 문제에 관한 1973년의 파리협정 체결로부터 영향을 받은 것으로 분석되며, 북한은 특히 파리협정의 모델을 선호하였던 것으로 보임.

 ○ 그 후 북한은 계속해서 미·북한간 평화협정 체결과 함께 남·북한간의 감군 및 무력충돌 방지와 같은 군사적 대치상태 해소를 위한 구체적 조치를 제안하다가, 1984.1.10에는 또다시 미국정부와 의회에 보내는 편지를 통해 3자회담을 제의하면서 미국과는 평화협정 체결을, 한국과는 불가침선언 채택을 제의하였으며,  이후 이러한 형식(formula)을 공식입장으로 견지해 옴.

 ○ 이후 한국정부가 제의한 “한민족 공동체 통일방안”에 의거 추진된 남북한 총리회담에서 1991.12.13 “남북사이의 화해와 불가침 및 교류·협력에 관한 합의서”가 채택 후 북한은 모든 외교적 노력을 미국과의 평화협정 체결에 집중하였으며 이와 동시에 한반도 휴전협정체제의 무력화를 위한 일련의 조치들을 적극적으로 시도함.
 ○ 1990년대 초 남·북 고위급회담과정에서도 평화협정 당사자 문제에 관한 북한측의 기존입장은 조금도 변하지 않았으며, 북한은 남·북한간에 남·북 기본합의서와 부속합의서가 채택되었으므로 이제 남은 것은 미·북한간의 평화협정 체결뿐이라는 입장을 견지함.

  나. 북한의 휴전협정체제 무력화 시도

 1) 군사정전위원회 불참 및 철수

   ○ 북한은 1991.3.25 한국군 장성의 군사정전위원회(MAC) 유엔사측 수석위원 임명을 문제 삼아 군사정전위본회의에 불참하고 신임장 접수를 거부한 후 1992.8.24. 북한의 군사정전위 수석위원을 평양으로 소환함.

   ○ 북한은 한국군은 휴전협정 체결당사자이거나 유엔군의 일원이 아니며 남한내 무력전체를 대표하지 않으므로 한국군 장성의 수석위원 임명은 군정위의 정상적인 활동을 불가능하게 한다는 이유를 내세움.

   ○ 그 후 북한은 휴전협정 조항의 준수와 비무장지대 내 사건방지를 위한 쌍방간 기존 직통전화 유지만을 예외로 하면서 1994.4.28 군정위의 판문점 철수를 발표함.

   ○ 그 다음 북한은 ‘조선인민군 판문점 대표부’의 명단을 통보하고 앞으로 군사정전위 이름으로는 유엔사측과 접촉하지 않을 것임을 선언함.

   ○ 이어서 중국 외교부는 1994.9.1 중국 군정위 대표단 소환결정을 한국측에 통보한 바 이는 북한 외교부 부부장의 중국방문시(1994.8.30) 중국 대표단 철수를 강력히 요구함으로써 이와 같은 조치를 취한 것으로 보임.

 2) 중립국 감시위원회 위원국 대표단 철수 요구

   ○ 그 후 북한은 “중립국감독위원회(NNSC) 무용론”을 주장하면서 단계적인 중감위 활동 약화책동을 자행하여 휴전협정에 따라 중감위 일원으로 주재하고 있던 체코의 경우, 체코와 슬로바키아 공화국간 분리에 따른 체코공화국의 중감위 승계결정에 대한 법적 자격문제를 내세워 1993. 1에 체코 대표단의 철수를 요구한 다음 1995.1에는 폴란드 중감위 대표단의 철수를 공식 요구함.

   ○ 이러한 북한의 철수요구 및 여타의 각종 활동방해 공작으로 인해 체코 및 폴란드 대표가 1993.4.3 및 1995.2.28에 각각 대표단을 철수시키고 북한이 북측 중감위 사무실을 1995.5.3 폐쇄시킴으로서 남한의 중감위 회원국인 스위스와 스웨덴 대표단만 잔류하게 됨.

   ○ 북한은 이로써 휴전협정 체제를 운영하고 유지하는 군사정전위원회와 중립국 감시위원단이라는 양대 기구의 기능을 마비시키고 대미 직접접촉 시도를 본격적으로 추진함.

 3) 미·북 장성급 회담제의

   ○ 북측은 군정위 기능이 사실상 와해되었으므로 이를 대체하기 위한 군사접촉 통로로서 미·북한간 장성급 접촉을 제의(1995.3.28)함.

   ○ 그러나 한·미 양측은 한국이 배제된 미·북한 군사접촉은 있을 수 없고 휴전체제의 유지·관리를 위한 대북접촉은 군사정전위 틀 내에서 이루어져야 한다는 입장에 따라 북한의 제의를 거부함.

 4) 비무장지대 불인정 선언 및 휴전협정 파기위협

   ○ 1996.4.4. 북한은 남측이 비무장지대 내에 중화기 반입과 대규모 군사시설물을 구축하고 북침을 준비하고 있다 비난하면서 이에 대한 자위적 조치로써 휴전협정 준수임무(군사분계선과 비무장지대 유지관리) 포기를 선언하였으나 실제로는 3일 동안 계속해서 판문점 북한측 공동경비구역에서 무장시위를 전개하는 등 부분적인 위반조치 만을 자행함.

   ○ 또한 인민군 판문점 대표부는 1995. 6 북한이 휴전협정을 일방적으로 파기할 것이라고 위협하였으나 실제로는 이와 같은 파기행위를 감행하지는 않음(2003. 2 북한은 핵문제를 둘러싸고 미국이 북한을 계속 위협한다면 휴전협정의 구속에서 완전히 탈퇴할 것이라고 위협함).

  다. ‘잠정 협정’ 제의

 ○ 북한은 이러한 휴전협정체제 무력화시도와 함께 북한의 대미평화 협정체결 주장을 한국과 미국이 일축하자 1994. 4 한반도의 “새로운 평화보장 체계” 수립을 위한 대미협상을 제의한 후 1996.2.22에는 외무성 대변인 담화를 통해 한반도에서의 무장충돌과 전쟁위협을 제거하고 휴전상태를 평화적으로 유지하기 위해 완전한 평화협정이 체결될 때까지 휴전협정을 대신하기 위해 “미·북한간 잠정협정” 체결을 요구함.

 ○ 북한은 남·북한간에는 1991년에 이미 불가침에 관한 합의서가 맺어져 있고 남·북한 공동군사기구까지 발족되어 있으므로 미·북한간에는 “새로운 평화보장체계”로써 잠정협정 체결과 동 협정의 이행·감축을 위해서 기능이 마비된 “군사정전위원회” 대신 쌍무적인 “미·북 공동군사기구” 설치를 제의하고 이 문제를 협의하기 위한 미·북한 협의개최를 요구함.

 ○ 북한의 새로운 평화보장체제 제의는 결국 미·북한간에 “전쟁상태 종식과 적대관계 청산 및 주한미군 철수를 주요내용으로 하는 양자적인 평화협정을 체결함으로써 한국을 배제한 채 다자적 성격의 휴전협정을 대체하자는 의도로 볼 수 있으며 북한은 1994. 10 미·북한간 제네바 합의를 체결한 후에는 대미 직접협상 공세를 더욱 가속화함.


4. 한·미 양국의 기본입장 및 대안제시

  가. 양국의 기본입장과 다자회의 제의

 ○ 한반도 평화체제 구축 과정에 있어 핵심적인 법적 기반이 될 평화협정 체결문제와 관련, 한국과 미국의 기본입장은 한국전쟁과 한반도 문제의 직접당사자이며 현재 남북한 군사분단과 대치상태의 일방으로서 휴전선을 실제로 전체 관할하고 있는 한국과 북한이 직접대화를 통해 해결하여야 한다는 입장으로, 한국이 배제된 미·북한간 직접대화를 통한 미·북한간 평화협정은 결코 받아들일 수 없다는 입장임.

 ○ 이와 관련 1975.9.22. 미국의 키신저 국무장관은 처음으로 유엔총회 연설을 통해 한반도 문제 해결을 위한 남·북한과 미·중간의 4자회담을 제의하였으나, 북한은 4자회담이 한반도 분단 영구화 술책이라는 이유로 이를 거부함.

 ○ 이후 1979.7.1 당시 서울에서 개최된 박정희 대통령과 카터 미국 대통령의 양국 정상회담 후 공동성명을 통해 남·북한과 미국이 모두 당사자로 참여하는 3당국 회담을 개최하여 한반도 통일문제를 논의하자고 제의함.
   - 이에 대해 북한은 한국의 당사자 자격을 거부하고 미·북한 회담을 통해 주한미군철수와 평화협정 문제를 논의하되, 동 회담에 한국을 옵서버로 참여시키는 방안을 대안으로 제시함.
 ○ 그 후 1989.9.11. 노태우 대통령의 제147차 정기 국회 특별연설(민족통일에 관한 특별연설)에서 발표한 “한민족공동체 통일방안”에서 남·북한간 군사적 신뢰구축과 군비통제를 실현해 나갈 것을 제의하면서 “현재의 휴전협정 체제를 평화체제로 바꿔나가는 것도 가능할 것이다”라고 천명하였으나 구체적인 사항은 언급하지 않음.
   - 그러나 동 제의를 바탕으로 1991. 12 남·북한간 화해와 협력 및 불가침에 관한 합의서를 채택할 수 있었음.

  나. 4자회담 제의

 1) 제의배경

   ○ 한국정부는 1953.7.27. 서명된 휴전협정의 서문 및 제4조의 내용(남·북한간에 항구적인 평화보장체제 수립을 통해 정전상태 종료 필요 및 정치회담을 통한 문제의 평화적 해결 규정)과 1992. 2 발효된 남북한 기본합의서 제1장 제5조의 내용(남북한은 현재의 정전상태를 남·북사이의 공고한 평화상태로 전환시키기 위해 공동 노력할 것을 천명)에 따라 남·북한간에 평화협정을 체결하여 휴전체제를 평화체제로 전환한다는 정책을 일관되게 유지함.

   ○ 북한은 1990년대 초반부터 휴전체제 무력화를 위해 적극적으로 공세를 취하였으며, 특히 1994.10.21. 미·북한간 제네바 합의(Agreed Framework)체결 이후에는 “미국과의 직접협상에 의한 새로운 평화보장체제 수립”을 요구하고 나옴에 따라 한·미 양국은 북한측이 남·북간의 대화에 응할 수 있는 현실적이고 구체적인 방법을 모색하게 됨.

   ○ 한·미 양국간의 공동의 노력 모색 결과 한·미 양국은 한반도 문제의 직접 당사자인 남·북한과 휴전협정 서명 관련국인 미국과 중국이 참여하는 4자회담 개최가 북한의 대미 평화협정 체결 요구에 대한 가장 합리적인 대응이라고 판단하여 당시 김영삼 대통령과 미국 클린턴 대통령의 제주도 정상회담을 계기로 1996.4.16. 4자회담을 공동제의 하게 됨.

 2) 추진목표와 원칙

   ○ 4자회담을 추진하는데 있어 한국정부는 남·북한간의 대화재개를 통해 한반도내 긴장을 완화하고 남북한이 주도하여 현 휴전체제를 새로운 평화체제로 전환시키며 미국 및 중국에 의한 실효성 있는 보장장치를 강구한다는 기본목표를 설정함.

   ○ 또한 북한의 대미 직접협상을 위한 일련의 휴전협정 무력화 시도를 억제하기 위해 남·북한 당사자 주도와 한반도내 각종 남·북한 기존합의를 존중한다는 원칙을 갖고 4자회담을 추진하게 됨.

 3) 회의경과

   ○ 4자회담은 북한의 의구심과 식량지원문제, 북한 잠수함 침투사건 등 우여곡절 끝에 공동설명회, 3차에 걸친 예비회담 등의 과정을 거쳐 4자회담 제의후 1년 8개월이 지난 1997.12.9～10간 제네바에서 제1차 본회담이 개최되어 4개항에 대한 의장성명이 발표됨.
  - 1998.3.16 제네바에서 제2차 본회담 개최
  - 그전에 2월 중순경 북경에서 특별 소위원회 개최

   ○ 그 후 6차례의 본회담이 제네바에서 개최되었으며(제6차 회담은 1999.8.5～9간 개최) “한반도 평화체제 구축”과 “긴장완화를 위한 제반문제”라는 두 가지 의제에 합의하고 두 가지 주제를 논의하기 위한 두 개의 분과위원회를 운영하기로 합의한 바, 이는 하나의 진전이라고 할 수 있음.

   ○ 그러나 4자회담 본회의 계속 개최문제와 관련, 북한은 “주한미군 철수와 미·북 평화협정체결 문제”가 의제로 논의되지 않고 있다는 이유로 제7차 회담 일정합의를 거부함으로써 4자회담은 중단상태에 빠지게 됨.

 4) 회의 평가

   ○ 4자 회담은 1953년 휴전협정에서 언급된 한반도에 대한 통일, 외국군 문제, 평화정착 등의 정치·군사 문제를 논의하기 위해 거의 50년 만에 처음으로 열렸다는데 특별한 역사적 의의가 있음.

   ○ “휴전협정” 제4조 60항은 “3개월 내에 각기 대표를 파견하여 쌍방의 한 급 높은 정치회담을 소집하고 한국으로부터의 모든 외국군대의 철수 및 한국문제의 평화적 해결 등의 문제를 협의할 것을 관련국 정부에 건의한다”라고 명시되어 있음.

   ○ 이에 따라 정치회담이 1954. 4 제네바에서 개최되었으나 성과 없이 무산되었는바, 이러한 관점에서 1954년 제네바 정치회담은 4자회담의 원형이라고 할 수 있으며 향후 다자회의를 통한 한반도 문제해결 가능성의 선례를 남김.

   ○ 4자 회담은 한반도 긴장완화·신뢰구축 및 평화체제 문제를 논의하는 장으로 6차례에 걸친 회담을 통해 회담을 정례화 하는 관행을 축적하였으며, 구체적으로 6차 회담 폐막시 공동 언론 발표문을 통해 “4자회담의 정례적 개최의 중요성에 인식을 같이 했음”이라고 발표함.

   ○ 또한 4자회담은 북한을 한반도 평화체제 구축이라는 목표를 향한 긴장완화 과정의 긴 프로세스에 계속 참여·개입시켰다는 사실을 성과로 꼽을 수 있으며 한반도 평화체제 구축에 있어 중국의 참여와 건설적인 역할을 확보할 수 있었다는 데도 의의가 있었음.

   ○ 그러나 북한의 4자회담에 임하는 기본목표는 극심한 식량난 해결을 위한 식량원조 획득과 4자회담 내에서 미·북 직접협상을 통한 평화협정 체결 및 주한미군 철수에 있었으므로 한·미 양국과 북한이 추구하는 목표가 당초부터 상이하였다는 태생적 한계점을 안고 출발함.

   ○ 또한 한반도 평화체제 구축의 핵심이 정치적·군사적 신뢰구축에 기초한 남·북한간의 실질적인 평화구축에 있으므로 군사대결 구조 상태는 그대로 둔 채 4자회담을 통해 평화협정을 체결한다 하더라도 한반도에 실질적인 평화가 정착될 수 없다는 기본적인 문제점을 안고 있었음.

   ○ 한편 한국 국내정치면에 있어 4자회담 계속 추진을 약속한 김대중 정부는 다자협상보다는 남·북한 당국자간 양자협상을 선호하였으며 대북 직접접촉을 통해 2000.6.13 남·북한 정상회담 개최에 이어 6.15 남·북한 공동성명이 발표됨에 따라 남북대화 재개를 주요 목표로 하였던 4자회담의 유용성은 자연적으로 크게 떨어지게 되었음.


 5. 휴전협정 대체와 관련된 문제점

  가. 휴전협정 당사자 문제

    1) 북한측 주장
 
 ○ 북한은 1970년대 이후 종전의 주장을 바꾸어 미·북한간 평화협정을 일관되게 주장해 왔으며 북한의 이러한 주장은 1973년 ｢베트남 평화회복에 관한 파리협정｣의 영향을 받는 것으로 보임.

 ○ 북한의 이 같은 주장의 핵심은 휴전협정의 서명자가 클라크 유엔군사령관(미군장성), 조선인민군 사령관 김일성 및 중국인민지원군 사령관 팽덕회였으나 한국전쟁 중 유엔군의 대부분은 미군이었으며 미국이 유엔군 사령관을 임명하는 등 미국이 실질적인 교전국이었으므로 미국이 타방교전국인 북한, 중국과 함께 휴전협정의 실질적인 당사자라는 것임.

 ○ 또한 중국군은 이미 북한에서 철수하고 미국과 북한만이 휴전협정의 당사자로 남아 있는 상태에서 미국이 한국군의 작전지휘권을 실질적으로 관할하고 있으므로 휴전협정을 대체할 평화협정은 미·북한간에 체결해야 한다는 주장임.

    2) 한·미 양국의 입장
 
 ○ 그러나 한·미 양국은 이러한 북한의 주장이 조약당사자(국)가 “조약에 의해 구속을 받는 국가”를 의미하는 반면, 조약서명자는 “이러한 당사자를 대표하여 조약을 서명하는 사람”이라는 두 개의 상이한 개념을 혼동하고 있는 것에 기인하고 있다고 보고 있음.

 ○ 즉, 법적측면에서 볼 때 3명의 휴전협정 서명자가 어느 국가를 대표하여 협정에 서명하였는가가 핵심사항으로써, 유엔군 사령관의 경우 한국전쟁에 미국을 필두로 여러 나라가 참가하는 일종의 다국적군이 형성되어 지휘·통제문제가 발생함에 따라 유엔 사무총장의 제의로 미국이 그 사령관을 임명토록 함에 따라 유엔군 사령관은 단일지휘 체계 하에 한국군과 참전 16개국을 지휘하게 되었던 것임.
   -  안보리 결의를 통해 유엔은 안보리를 대신하여 한국에서 침략자와의 전쟁을 수행할 수 있는 권한을 미국에 위임하고 유엔회원국들이 파견한 군대는 미국의 통일된 지휘체계에 놓게 함.

 ○ 한국정부도 안보리 결의에 따라 작전지휘권을 유엔군 사령관에게 위임한 것으로서 유엔군 사령관은 자신의 지휘체계에 있던 국가들을 대표하여 휴전협정을 교섭·서명한 것이었으며 중국과 북한은 별도의 단일 지휘체계를 구성하지 않았으므로 휴전협상 과정에  별도의 자격으로 참여하고 휴전협정에 각각 서명한 것임.
   - 역사적으로 세계 2차대전 중 연합군 총사령관이었던 미국의 아이젠하워 대장이 미·영등 연합국을 대표하여 이탈리아 군사령관과 휴전협정에 서명하였으며 제1차 세계대전 시에도 이와 유사한 전례가 있었음.

 ○ 또한, 휴전협정은 협정의 적용대상이 “Korea에서의 교전쌍방”이라고 명시하고 있는바(즉, 휴전협정과 평화협정의 대상지역이 한반도라는 의미), 휴전선을 실질적으로 관할하고 있는 한국이 휴전협정의 당사자가 아니라는 북측 주장에 의한다면 한국은 이 협정을 준수할 의무가 하나도 없는 결과가 되며 휴전협정에 따라 설정된 군사분계선을 인정하고 있는 남·북한간의 불가침합의서도 기본적인 문제점을 안게 됨.

 ○ 이론적으로는 평화협정은 국가의 전권대표 또는 국가원수에 의해 체결되는 것이므로 미·북한간 평화협정이 체결되더라도 한반도 휴전협정은 계속 유효하며 한국을 포함한 참전 16개국의 휴전협정 당사자 지위는 불변하다고 하겠음.
   - 제2차 세계대전후 일본의 항복문서에 연합군 최고사령관이 서명하였으나 그후 체결된 샌프란시스코 강화조약에는 연합국이 각각 참여하거나 추후 별개의 평화조약을 체결한 바 있음.
   - 1953.8.28. 유엔총회는 결의안 712호를 채택, 휴전협정에 따른 한반도에서의 정전에 만족을 표시하면서 한국과 참전국의 영웅적인 군인들에게 경의를 표한바 있으며, 한국은 참전 16개국 및 중·소·북한과 함께 휴전협정 제4조 60항에 의거 1953. 8 제네바에서 개최된 한국전 참전국 회의에 참석, 한반도에서의 외국군 철수와 한국문제의 평화적 해결문제를 논의한 바 있음.

  나. 유엔사(UNC) 해체문제

    ○ 휴전협정 제17항은 “본 협정의 조항과 규정을 준수하며 집행하는 책임은 본 협정에 서명한 자와 그의 후임사령관에게 속한다”라고 규정하고 있으며 이에 따라 UNC 사령관은 참전 16개국을 대표하여 휴전협정을 준수·집행하는 책임을 지며 또한 군사정전위원회의 유엔군측 대표를 임명하도록 되어 있음.

    ○ 1953년 휴전협정 체결후 참전 16개국 중 미군을 제외한 나머지 외국군은 모두 철수하고 유엔사에는 상징적인 숫자의 인원만 잔류하고 있으며, 미군의 경우는 휴전협정과 관계가 없이 한·미 상호방위조약에 따라 한국정부의 요청에 의해 한국에 계속 주둔하고 있는 것임.

    ○ 유엔사는 휴전협정에 따라 휴전협정의 준수·집행에 관한 책임수행을 위한 행정기관으로서 존속하고 있는 것으로 휴전협정이 평화협정으로 대체될 때까지는 휴전협정 체제의 이행을 위한 행정기관으로서의 유엔사 유지가 필요한 것임.

    ○ 유엔사가 해체된다고 해서 휴전협정이 폐기되는 것은 아니지만 유엔사의 해체는 휴전협정 이행과 관련된 중요한 내용의 변경이므로 유엔사 대체기관 구성에 관해서는 유엔사측과 북한과의 합의가 필요한 사항이라고 봄.

    ○ 또한 유엔사 해체문제는 주일미군의 일본내 기지사용 문제에도 영향을 줄 가능성이 있으므로 동 문제는 미국의 동북아 안보전략과 관련, 미·일등과 충분한 협의가 필요한 사안임.

  다. 작전지휘권 문제

    ○ 북한은 한국이 국군에 대한 작전지휘권을 미국에 이양했으므로 휴전협정의 당사자가 아니라고 주장하고 있으나 한국군의 작전지휘권은 유엔 안보리 결의에 따라 미군 사령관이 아닌 유엔군 사령관에게 이양한 것임.

    ○ 당시 한국전에 참가한 16개국 모두 이와 동일한 조치를 취했으며, 그 후 1978. 11 한·미 연합사가 창설됨에 따라 유엔군사령부와 한·미연합사령부가 분리되어 한국군에 대한 작전통제권과 한국방어 임무는 한·미 연합사가 담당하게 되고, 유엔사는 한반도에서의 휴전협정 체제 유지와 위기관리의 기능만을 수행하게 됨.
 - 그 후 한국은 1994.12.1. 평시작전 통제권을 미군으로부터 환수함.


6. 고려사항

  가. 북한의 평화협정 제의의도 분석 필요

 ○ 북한의 평화협정 제의는 기본적으로 북한의 한반도에서의 ‘정통성’ 주장과 대남전략 변화와 직접 관련이 있으며, 6.25 한국전쟁을 “조·미 간의 전쟁”이라고 선전해 오고 있는 북한이 한국을 배제한 채 미국과의 직접협상을 이룩함으로써 북한 자신이 한반도에서의 ‘적자(嫡子)’임을 내세우려는 정치적 의도가 강한 것으로 보임.

 ○ 북한의 평화협정 체결주장은 일관성이 있었던 것이 아니며, 시대상황에 따른 전술적인 필요에 의해 주장의 내용과 형식이 변화하는 양상을 보여 왔는바, 현실성이 없는 북한의 주장에는 ‘북한 내부체제의 강화’라는 목적도 있는 것으로 보임.

 ○ 북한은 줄곧 평화협정을 주장하면서도 동 문제에 진전이 있을 때마다 주한미군 철수 문제를 제기하여 문제의 본질을 흐렸던 점에 비추어 북한은 평화협정 체결 그 자체에는 사실상 큰 관심이 없는 것으로 보이며, 또한 최근에는 평화협정을 거론하지 않고 체제보장과 경제지원 획득을 주 목적으로 하는 ‘불가침협정’ 체결을 주장하고 있는 점에 주목할 필요가 있음.

  나. 평화체제 구축의 개념정립 필요

 ○ 평화는 기본적으로 단순히 전쟁이 없는 상태뿐만 아니라 당사자 사이에 무력사용 또는 위협을 포함한 적대행위의 발생이 없는 상태를 의미하며, 적극적인 의미로는 적대행위 가능성의 정치적·군사적 원인제거와 함께 당사자 사이의 화해와 협력을 통한 평화공존의 구축을 의미한다고 할 수 있음.

 ○ 한반도의 경우 1953년 휴전협정 서명 이래 50여 년 동안 법적으로 휴전상태가 지속되고 비록 불안정하나마 평화가 유지되어 왔다고 할 수 있으나 한반도에서의 항구적인 평화, 즉 적극적인 의미에서의 평화는 결국 평화통일에 의해서만 가능하다고 할 수 있음.

 ○ 따라서 통일이전까지의 ‘평화체제(peace regime)’ 구축은 그 성격상 임시적일 수밖에 없으며, 평화체제 구축의 궁극적 목표가 통일과 연계되지 않을시 분단 고착화라는 위험성도 내포하고 있다고 할 수 있으므로 통일을 위한 대주변국 외교강화의 필요성이 강조되고 있음.

 ○ 그러나 통일은 장기적인 목표로서 국내·외적요인으로 인해 단기간 내의 통일달성 전망은 불투명한 상태인 만큼, 통일이전 또는 통일과정에서 남·북한 사이에 제도적이고 실질적인 평화를 구축하는 것이 현재 중요한 과제로 등장하고 있음.

 ○ 남·북한 간에는 휴전협정이외에도 1991년 ｢남·북한 기본합의서｣ 채택으로써 이미 문서상으로는 화해와 협력, 그리고 불가침 약속이 되어 있고, 2000. 6 남·북한 정상회담을 통해 평화통일을 지향하는 남·북한의 의지와 기본방향이 재차 확인된 바 있으나, 이를 실현시키기 위한 현실적이고도 구체적인 후속조치는 매우 제한적이거나 미흡한 상태임.

 ○ 현실적으로 한반도 평화체제 구축의 전제조건은 우선 현 ‘휴전체제 유지’의 바탕 위에서 남·북한간 신뢰구축과 긴장완화 조치(군비축소 및 군비통제 포함), 휴전체제의 평화체제로의 전환, 그리고 평화체제에 대한 국제적인 보장장치 확보 등과 같은 일련의 과정을 거쳐야 할 것이라는 점에서 적극적인 의미의 평화체제 구축이라는 개념정립이 필수적임.

  다. 남북대화 및 협력관계 증진

 ○ 2000. 6 역사적인 남·북한 정상회의 개최와 남·북공동선언문 채택은 남북대화와 협력의 진전뿐만 아니라 한반도 평화정착의 측면에서 1991. 12에 채택된 남북한 기본합의서 및 부속합의서 못지않게 중요한 의미를 지닌다고 하겠음.

 ○ 2000. 6 남북한 공동선언은 결과 면에서 볼 때 남북한간의 대화와 협력의 물꼬를 텄다는 점에서는 평가를 받을만하나 자주적인 통일추진과 통일의 방향, 그리고 경제협력 활성화 문제만을 거론하였을 뿐 한반도 평화구축의 핵심인 남북한간 군사적 대치, 대결구조의 완화를 포함한 실질적인 평화확보 문제는 전혀 다루지 못한 점에 대해 지적을 받고 있음.

 ○ 한반도 문제는 기본적으로 남·북한간의 대화를 통해 해결해야 한다는 기본명제 아래, 앞으로 남·북한은 6.15 선언문은 물론 1991년의 남북한 기본합의서에 따라 경제협력 문제뿐만 아니라 군사문제 및 한반도 평화문제까지도 대화를 통해 논의할 수 있어야 하며, 이를 위해서는 각 분야에서의 관계를 계속 발전시켜 상호간의 신뢰를 쌓아올리면서 동시에 남·북한 고위급 군사·정치대화를 모색해 나가야 할 것임.

 ○ 또한 북한 핵문제 해결이후에는 남·북한 정상회담을 개최, 한반도 평화구축 문제를 심도 있게 논의하는 것이 필요할 것으로 보임.

  라. 4자회담 및 동북아 안전보장체제 추진

 ○ 만일 한반도 평화협정 체결을 추진한다면 남·북한간의 대화 및 협의의 틀 내에서 남·북한과 미국과 중국이 참여하는 4자회담 형태를 통하는 것이 가장 현실적인 방안이라고 할 수 있음.
   - 이미 4개국은 수차례 걸친 4자회담을 통해 4자회담을 정례화 하는 관행을 축적한 바 있으며 특히 4자회담의 마지막 회의였던 6차 회담에서는 공동발표문을 통해 “4자회담의 정례적 개최의 중요성에 인식을 같이 하였다”라고 4자회담 계속의 필요성을 지적한바 있음.

 ○ 한반도 평화문제의 본질은 남·북한간의 관계이며, 평화협정은 남북한 당사자간에 체결되어야 한다는 것이 우리의 기본입장이므로 남·북한과 미·중이 참가하는 2+2형태의 4자회담을 통해 남북간 평화협정 문제에 대한 논의를 진전시켜 나가야 할 것임.

 ○ 한국전쟁이 민족간만의 전쟁이 아닌 여러 국가가 참여한 국제적 성격의 전쟁이었으므로 남·북한이 당사자가 되고 미국과 중국이 이를 보장하는 형태의 한반도 평화협정을 체결한 후 일본과 러시아가 동참하는 4+2 형태의 6자협의체 동북아 안전보장체제 구축을 통해 동북아의 주요 국가들이 한반도 평화에 대해 일정역할을 할 수 있게 하는 방안(러시아의 정치적 역할과 일본의 경제적 역할)을 추진하는 것이 바람직함.

 ※ 현재 북한 핵문제 해결을 위한 대화 메커니즘으로 3자회담 또는 4자회담(회의진행결과에 따라 6자회담으로 확대 가능성) 형태가 거론되고 있는 점에 주목할 필요가 있으며, 북한 핵문제와 휴전협정 대체문제는 의제의 성격상 직접관련은 없으나 다자틀내에서 북한 핵문제가 해결될시 한반도 평화체제 구축을 위한 대화와 협상의 체제 및 과정과 내용에도 중요한 영향을 미칠 수 있으므로 우리로서는 관심을 갖고 회담추이를 지켜보아야 할 것임.

  마. 미·북한간 관계 정상화

 ○ 일반적으로 일방에 의한 전쟁종결 선언은 타방에 의한 동시의(concurrent) 같은 선언이나 적어도 수락 또는 묵인을 필요로 하나 어떠한 경우에도 이러한 일방에 의한 선언은 단지 선언적인 의미만 있을 따름이며 법적인 상태(legal status)를 이룩하지는 못함.
   - 1918년 러시아의 일방적인 전쟁종결 선언을 독일은 받아들이지 않았으며, 1921년 미국의회의 전쟁종결 결의를 독일이 수락한 후 양국간 평화협정에서 이를 확인한 바 있음.

 ○ 그러나 평화협정 체결만이 전쟁을 종결시키기 위한 유일한 수단이 아니며 상호 평화적인 교류, 즉 외교관계 수립이나 다른 종류의 조약체결과 같은 상호 평화적인 교류를 하려는 의도(intention)가 내포된 행동을 수반하는 적대행위의 실질적 중지를 통해서도 전쟁을 종결할 수 있음. (한·미 양국이 미·북한간 평화협정 제의를 거부하고 있는 가운데 최근 북한의 미·북 불가침협정 체결 주장도 이러한 목적을 내포하고 있는 것으로 보임.)

 ○ 제2차 세계대전 당시의 적대국가들은 종전후 평화조약이 아닌 관계정상화 조치를 통해 적대관계를 해소한 사례가 있으며 제2차 세계대전후 일본과 연합국 48개국 간에 체결된 샌프란시스코 평화조약(1951.9.8 조인, 1952.4.8 발효)에 참가하지 않은 소련, 폴란드, 체코는 추후 일본과 국교회복 협정을 각각 체결함으로써 일본과 전쟁상태를 공식 종결한 바 있음.

 ○ 북한이 주장해 온 미·북한간 평화협정 체결은 회담형식에 관계없이 궁극적인 목표가 주한미군 철수 이외에도 미·북한간의 적대행위 중지와 적대감정 해소뿐만 아니라 평화·우호관계를 설정하는 외교관계 수립과 경제지원 획득에 있으므로 평화협정 체결의 가장 큰 걸림돌인 “당사자 문제”를 우회하면서 “한반도 문제의 당사자 해결원칙”을 훼손시키지 않는 미·북한간 외교관계 수립을 통해 평화협정 체결의 당연한 산물인 외교관계 정상화를 달성할 수 있을 것임. (주한미군 철수는 북한의 일방적인 희망사항에 불과하므로 논의의 대상이 될 수 없음.)
   - 1951년 서독·러시아간의 외교관계 수립은 평화협정 체결 없이 이루어진바 있음.  적성국가간의 우호관계 수립은 적대국가와의 경제교류를 제

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